กฎหมายจีน : ความรู้เบื้องต้นในภาพรวม
Facebook: Business Analysis of Law
โดย ศรัณย์ พิมพ์งาม
และ ปัณณธร เขื่อนแก้ว
จีน (中国 – ดินแดนที่เป็นศูนย์กลาง) หรือ สาธารณรัฐประชาชนจีน (the People’s Republic of China: PRC) สถาปนาขึ้นเมื่อ 1 ตุลาคม (เป็นวันชาติ) ค.ศ. 1949 ภายหลังจากที่พรรคคอมมิวนิสต์โดยเหมา เจ๋อตง มีชัยชนะ และได้ใช้แนวคิดการบริหารประเทศแบบสังคมนิยมเคร่งครัด มีการวางแผนทั้งหมดจากรัฐบาลส่วนกลาง
หากแต่หลังจากปี ค.ศ. 1978 ที่เติ้ง เสี่ยวผิง ได้มาบริหารประเทศ จีนได้เริ่มนำหลักการเกี่ยวกับระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาดมาใช้แต่ยังอยู่ภายใต้การควบคุมวางแผนจากส่วนกลาง — ระบบสังคมนิยมตลาด (ดังประโยคที่ถูกอ้างถึงกันบ่อยว่า ไม่ว่าแมวขาวหรือแมวดำ จับหนูได้ย่อมเป็นแมวที่ดี) หากแต่ยังคงหลักการที่ว่า ภารกิจพื้นฐานของประเทศจีน คือ การพัฒนาประเทศตามแนวทางสังคมนิยมลักษณะพิเศษเฉพาะของประเทศจีน
ในด้านภูมิศาสตร์ ประเทศจีนมีพื้นที่ใหญ่เป็นอันดับ 3 ของโลก (ประมาณ 9.6 ล้านตารางกิโลเมตร) ประชากรประมาณ 1,400 ล้านคน (GDP: $10 trillion) ส่วนภาษาของจีนนั้นจะใช้ ภาษาจีนกลาง เป็นภาษาราชการ (ซึ่งใช้รูปแบบจีนตัวย่อ) ที่น่าสนใจ คือ คนส่วนใหญ่นับถือลัทธิเหล่าจื่อ (ลัทธิเต๋า) กับลัทธิขงจื๊อ ซึ่งทั้งคู่มีอิทธิพลหยั่งรากลึกลงในวัฒนธรรมของจีน โดยเฉพาะแนวคิดของขงจื๊อ ซึ่งเห็นว่าจารีต (礼) เป็นเครื่องมือในการควบคุมสังคมที่ดีกว่ากฎหมายที่กำหนดโทษ
1. กฎหมายจีน: โครงสร้างสถาบัน
จีนมี รัฐธรรมนูญของประเทศจีน (中华人民共和国宪法) กำหนดหลักการเกี่ยวกับระบบสังคมและเป็นกฎหมายสูงสุด เป็นฐานในการบัญญัติกฎหมายอื่นที่กฎหมายใดภายใต้รัฐธรรมนูญจะขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญเองไม่ได้ รวมไปถึงบุคคลทุกคน องค์กรทุกแห่งต้องยึดถือรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดด้วยเช่นกัน รัฐธรรมนูญของจีนมีหลักการสูงสุดเรื่อง ระบบสังคมอันมีเอกลักษณ์แบบจีน ซึ่งเป็นการผสมผสานกันระหว่างลัทธิ Marxism–Leninism กับแนวคิดของเหมาเจ๋อตง และแนวคิดทฤษฎีของเติ้งเสี่ยวผิง
พรรคคอมมิวนิสต์แห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน (中国共产党 —Communist Party of China ) เป็นเป็นผู้ที่กำหนดกฎเกณฑ์ ภารกิจสังคมนิยม รวมไปถึงยุทธศาสตร์ของชาติ และเป็นพรรคการเมืองหลักของประเทศจีน (เลขาธิการพรรคเป็นตำแหน่งสูงสุด และตามธรรมเนียมปฏิบัติมักจะได้รับการคัดเลือกเป็นประธานาธิบดี) ส่วนองค์กรทางการเมืองที่มีอำนาจสูงสุดของประเทศจีน คือ สภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ (全国人民代表大会 — National People’s Congress: NPC)
เนื่องจากสภาผู้แทนประชาชนของจีน (ต่อไปอาจจะเรียกเป็นคำย่อว่า “NPC”) จะกำหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมให้บรรลุตามยุทธศาสตร์ที่พรรคคอมมิวนิสต์กำหนดไว้ โดยมีเครื่องมือสำคัญคือ กฎหมาย ซึ่ง รัฐบาลประชาชน จะนำเอาไปบริหารประเทศให้บรรลุเป้าหมายตามยุทธศาสตร์ที่วางไว้ สภาประชาชนแห่งชาติจึงเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติของประเทศจีน (เป็นผู้บัญญัติรัฐธรรมนูญ บัญญัติกฎหมาย และเป็นผู้ตรวจสอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายเอง)
สภาผู้แทนประชาชน (NPC) เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุด ประกอบไปด้วยผู้แทนที่เลือกตั้งมาจากมณฑล และเขตปกครองตนเองหรือของนคร เขตบริหารพิเศษและกองทหารจีน เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมายและจัดการปัญหาในทางการเมือง อำนาจในการตรากฎหมายมีตั้งแต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การควบคุมตรวจตราการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ การเลือกตั้งผู้นำองค์กรต่าง ๆ ทั้งประธานาธิบดี คณะรัฐมนตรี คณะกรรมการทหาร ฯลฯ
นอกจากนี้สภาผู้แทนประชาชน (NPC) ยังมีอำนาจสูงสุดเกี่ยวกับการจัดโครงสร้างเกี่ยวกับกฎหมายของประเทศ เช่น การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายอื่น เช่น กฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญาการแต่งตั้ง (และปลด) ประธานศาลประชาชนสูงสุด หัวหน้าสำนักอัยการประชาชนสูงสุด (สำนักอัยการประชาชน เป็นองค์กรที่มีหน้าที่ควบคุมตรวจสอบเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ตรวจสอบสำนวนคดีในการกระทำความผิดทางอาญา การเข้ายื่นคำฟ้องแทนรัฐ การควบคุมตรวจตราการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรตำรวจ เรือนจำ ฯลฯ)
หากดูโครงสร้างสมัยก่อนปี 2018 จะพบว่า สภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ (NPC) ซึ่งมีหน่วยงานคณะกรรมการประจำสำหรับจัดการกิจการต่าง ๆ ในขอบอำนาจของ NPC เรียกว่า คณะกรรมการประจำสมัชชาผู้แทนประชาชน (全国人民代表大会常务委员会 — Standing Committee of the National People’s Congress: SCNPC)
หากแต่ภายหลังปี 2018 นั้น เราสามารถพิจารณารูปแบบโครงสร้างของระบบการปกครองจีนที่เปลี่ยนแปลงใหม่ได้ตามภาพข้างล่างนี้
ฐานบนสุดของระบบการปกครองของจีนคือ NPC อันเป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดในบรรดาองค์กรของรัฐ ซึ่งสามารถลากเส้นอำนาจของ NPC ผ่านมายังประธานาธิบดี (ซึ่งมักจะเป็นเลขาธิการของพรรคคอมมิวนิสต์) และแยกอำนาจออกเป็น 5 สาย คือ
1) คณะกรรมการกลางทางทหาร (Central Military Commission) เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดทางทหาร
2) สภาแห่งรัฐ (State Council) เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดด้านบริหารราชการ
3) ศาลประชาชนสูงสุด (the Supreme People’s Court) เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดในการพิจารณาพิพากษาคดี หรือในทางศาล
4) อัยการประชาชนสูงสุด (the Supreme People’s Procuratorate) เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดในทางอัยการ
5) คณะกรรมการตรวจสอบสูงสุด (National Supervisory Commission) เป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดในการตรวจสอบกิจการต่าง ๆ ขององค์กรและหน่วยงานในจีน โดยเป็นองค์กรก่อตั้งใหม่ที่มีฐานอำนาจระนาบเดียวกันกับ 4 องค์กรที่กล่าวไปข้างต้น เพื่อทำการตรวจสอบกำกับประชาชน สมาชิกพรรคคอมมิวนิสต์ พนักงานของรัฐ หรือหน่วยงานต่าง ๆ เช่น กรณีของการทุจริต (corruption) หรือการรับสินบน (bribery)
2. ภาพรวมของ กฎหมายจีน
ภายหลังปี 1978 ที่จีนได้มีการฟื้นฟูระบบกฎหมาย จีนได้เริ่มพัฒนากฎหมาย (法律) หลายสาขาขึ้นมา เช่น กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีการสร้าง กฎหมายแพ่งหลักทั่วไป (1986) วางหลักการในเรื่องกฎหมายที่เกี่ยวกับหลักพื้นฐานทั่วไป บุคคล สิทธิและความรับผิดในทางแพ่ง และใช้บังคับจนกว่าจะมีกฎหมายใหม่ในเรื่องต่าง ๆ ออกมาแทนที่หรือกำหนดรายละเอียดเฉพาะ
โดยประเทศจีนจะแบ่งองค์กรที่ออกกฎหมายเป็น 2 ระดับ คือ ระดับประเทศ และระดับท้องถิ่น ในระดับประเทศ การออกกฎหมายเพื่อผลักดันนโยบายและยุทธศาสตร์ของชาติ คือ สภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดในการตรากฎหมาย 7 ลักษณะ อันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายอาญา กฎหมายปกครอง กฎหมายเศรษฐกิจ กฎหมายสังคม และกฎหมายวิธีพิจารณาความ ซึ่งกฎหมายเหล่านี้เป็นกฎหมายระดับสูงสุดที่มีผลใช้บังคับกับทั้งประเทศ ส่วนกฎหมายระดับท้องถิ่นจะออกโดยสภาผู้แทนประชาชนระดับท้องถิ่น ซึ่งจะมีผลใช้บังคับภายในพื้นที่ของตนเท่านั้น
กฎหมายระดับประเทศที่มีผลใช้บังคับผูกพันกับทั้งประเทศ แบ่งเป็นกฎหมายที่ตราโดยสภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ จากคณะรัฐมนตรีและกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ และที่น่าสนใจคือ คำวินิจฉัยข้อกฎหมายของศาลประชาชนสูงสุด ถือว่ามีผลบังคับใช้ถือเสมือนเป็นกฎหมายด้วย
ทั้งนี้ กฎหมายจีน ที่บัญญัติโดยสภาประชาชนแห่งชาติจะแบ่งเป็น กฎหมายพื้นฐาน หรือ Basic Laws (基本法律) ซึ่งเป็นกฎหมายที่วางกฎเกณฑ์ในการบริหารองคาพยพของระบบกฎหมายประเทศ อาทิ กฎหมายอาญา กฎหมายแพ่ง กฎหมายวิธีพิจารณาความ กับ กฎหมายทั่วไป ที่ออกมากำกับเฉพาะเรื่อง เช่น กฎหมายประกันภัย กฎหมายเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา กฎหมายป้องกันการผูกขาด
ในด้านของ “ทนายความ” การประกอบวิชาชีพทนายความในจีนจะต้องขออนุญาตต่อหน่วยงานของกระทรวงยุติธรรม ขอเป็นปีต่อปีไป มิได้เป็นการให้ใบอนุญาตตลอดชีพ ซึ่งในประเทศจีนนั้น สำนักงานทนายความส่วนใหญ่ รัฐจะเป็นผู้ออกทุนช่วยเหลือ แต่แลกด้วยการที่มีข้อบังคับกำกับหลายประการเกี่ยวกับการเก็บเงินค่าทนายความ การตกลงทำสัญญาระหว่างทนายความ-ลูกความ ภายใต้บังคับของกฎหมายทนายความของประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน
3. ลักษณะพิเศษของศาลจีน
นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1978 ประเทศจีนได้มีการฟื้นฟูระบบกฎหมายขึ้นมาพร้อมกับการก่อตั้งกระทรวงยุติธรรม ระบบศาลและอัยการของประชาชน รวมไปถึงการจัดตั้งคณะนิติศาสตร์ขึ้นมาใหม่ (หลังจากที่ได้ถูกทำลายและยกเลิกไปในช่วงก่อนหน้า) โดย ศาลประชาชน (人民法院 — People’s Courts) เป็นองค์การตุลาการ ซึ่งมี ศาลประชาชนสูงสุด (最高人民法院 — The Supreme People’s Court) เป็นองค์กรตุลาการสูงสุดของรัฐ (ตั้งอยู่ที่กรุงปักกิ่ง) เป็นองค์กรพิจารณาพิพากษาคดีสูงสุด และยังทำหน้าที่กำกับดูแลงานพิพากษาคดีของศาลประชาชนท้องถิ่นด้วย
เนื่องด้วยพื้นที่ประเทศที่กว้างขวาง จึงมีศาลในระดับมณฑล เขตปกครองตนเอง และระดับนคร ก่อตั้งพิจารณาคดีแยกออกไปตามพื้นที่ ซึ่งประเทศจีนแบ่งการปกครองเป็น 23 มณฑล (รวมไต้หวัน) 2 เขตบริหารพิเศษ คือ ฮ่องกง และมาเก๊า 4 มหานคร ได้แก่ ปักกิ่ง เซี่ยงไฮ้ เทียนจิน ฉงชิ่ง และ 5 เขตปกครองตนเอง คือ ซินเจียง มองโกเลียใน ทิเบต หนิงเซี่ย และกว่างสี
ศาลในระดับท้องถิ่นนี้จะมีการแบ่งลำดับเป็น 3 ศาล คือ
(1) ศาลประชาชนระดับพื้นฐาน- Basic or County People’s Court
(2) ศาลประชาชนระดับกลาง – Intermediate People’s Court และ
(3) ศาลประชาชนระดับสูง – High People’s Court
และมีศาลสูงสุดอีกหนึ่งศาล คือ (4) ศาลประชาชนสูงสุด – Supreme People’s Court
หลักการทั่วของระบบศาลประชาชนจีน คือ มีศาลสี่ระดับและมีระบบการพิจารณาคดีแบบสองศาล ซึ่งอธิบายได้ว่า ศาลในแต่ละระดับอาจทำหน้าที่เป็นศาลชั้นต้นในการพิจารณาพิพากษาคดี และหากคู่ความไม่พอใจคำพิพากษาก็อาจทำการอุทธรณ์ได้อีกครั้งไปยังศาลในระดับที่สูงกว่าศาลที่ทำคำพิพากษา หรืออาจจะมองว่า ระบบการพิจารณาคดีแบบสองศาล ประกอบไปด้วยศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์
ตัวอย่างเช่น โดยปกติแล้วคดีจะเริ่มต้นที่ศาลประชาชนระดับพื้นฐาน กรณีนี้ศาลชั้นต้นก็คือศาลประชาชนระดับพื้นฐาน และถ้าหากคู่ความไม่พอใจคำตัดสินของศาลประชาชนระดับพื้นฐาน คู่ความสามารถอุทธรณ์คำตัดสินไปยังศาลในระดับสูงกว่า ซึ่งก็คือศาลประชาชนระดับกลาง และด้วยระบบการพิจารณาคดีแบบสองศาล คำพิพากษาของศาลประชาชนระดับกลางซึ่งตอนนี้มีสถานะเป็นศาลอุทธรณ์ ย่อมถือเป็นที่สิ้นสุด คู่ความจะยื่นต่อไปยังศาลประชาชนระดับสูงไม่ได้ ส่วนที่ว่าศาลทุกศาลอาจทำหน้าที่เป็นศาลชั้นต้นได้ ก็เช่นในกรณีที่กฎหมายกำหนดให้คดีดังกล่าวต้องเริ่มฟ้องคดีที่ศาลประชาชนระดับกลางหรือระดับสูง (คดีสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อพื้นที่นั้น ๆ) ศาลเหล่านี้จะกลายเป็นศาลชั้นต้น ถ้าศาลชั้นต้นเริ่มที่ศาลประชาชนระดับสูง คู่ความสามารถอุทธรณ์ได้หนึ่งรอบไปยังศาลระดับสูงกว่า ซึ่งก็คือศาลประชาชนสูงสุดนั่นเอง
ทั้งนี้ ศาลประชาชนสูงสุดอาจทำหน้าที่เป็นได้ทั้งศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ เช่น ศาลประชาชนสูงสุดเป็นศาลอุทธรณ์ที่มีอำนาจในการควบคุม ตรวจสอบ และอนุมัติโทษจากคำพิพากษาของศาลประชาชนชั้นล่างกว่า (ศาลประชาชนระดับสูง) อีกทั้งศาลประชาชนสูงสุดอาจทำหน้าที่เป็นศาลชั้นต้นในบางกรณี เช่น บรรดาคดีอุกฉกรรจ์ที่เป็นที่สนใจของประชาชนและส่งผลกระทบต่อทั้งประเทศ ศาลประชาชนสูงสุดสามารถนำขึ้นมาพิจารณาเป็นกรณีเฉพาะได้ โปรดสังเกตว่ากรณีนี้ไม่มีศาลระดับสูงกว่าศาลประชาชนสูงสุดแล้ว คำพิพากษาของศาลประชาชนสูงสุดจึงเป็นที่สุด อุทธรณ์ต่อไปไม่ได้แล้ว
4. ความพิเศษของระบบกฎหมายจีน
แม้ว่าจีนจะใช้ระบบกฎหมายแบบซีวิลลอว์ (Civil Law) ศาลประชาชนสูงสุดของจีนยังมีอำนาจในการอุดช่องว่างของกฎหมายด้วย เพราะว่า คำวินิจฉัยข้อกฏหมายหรือการตีความข้อกฎหมายของศาลประชาชนสูงสุด (最高人民法院关于适用的解释 — Interpretation of the Supreme People’s Court on the Application of …) อันเกิดจากการที่ศาลประชาชนสูงสุดทำการอธิบายบทบัญญัติกฎหมายเพิ่มเติมหรือทำการอธิบายมาตรากฎหมายต่าง ๆ ให้ชัดเจนขึ้น แม้คำวินิจฉัยหรือการตีความนี้จะไม่มีสถานะเป็นกฎหมายในระดับเดียวกันกับกฎหมายหรือประมวลกฎหมาย หากแต่ในทางปฏิบัติอาจถือว่ามีผลบังคับใช้เสมอเหมือนเป็นกฎหมายได้ เพราะคำวินิจฉัยหรือตีความข้อกฎหมายดังกล่าวจะผูกพันศาลล่างในการวินิจฉัยข้อกฎหมายเวลาที่ศาลในลำดับชั้นต่าง ๆ ทำการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีหรือข้อพิพาท
คำวินิจฉัยข้อกฏหมายหรือการตีความข้อกฎหมายของศาลประชาชนสูงสุดจึงเป็นการอุดช่องว่างกฎหมายของจีนในกรณีที่กฎหมายลายลักษณ์อักษรที่บัญญัติอยู่ในปัจจุบันไม่ครอบคลุมกรณีหรือไม่ครอบคลุมสภาพเศรษฐกิจและสังคม โดยมีรูปแบบเป็นคำอธิบายหลากหลายตั้งแต่ลักษณะการอธิบายข้อกฎหมายที่ไม่ชัดเจน ไปจนถึงลักษณะที่เทียบเคียงได้กับการบัญญัติกฎเกณฑ์ขึ้นมาใหม่ และคำวินิจฉัยนี้จะทำการรวบรวมอธิบายเป็นมาตรารวมไว้ด้วยกัน เช่น ความเห็นของศาลประชาชนสูงสุดเกี่ยวกับกฎหมายแพ่ง (Civil Law) ที่มีจำนวนหลายร้อยมาตรา
ศาลประชาชนสูงสุดยังมีอำนาจในการตีความข้อกฎหมายที่หน่วยงานต่าง ๆ เสนอขึ้นมา และคำวินิจฉัยชี้ขาดในตีความกฎหมายนี้มีผลบังคับกับหน่วยงานต่าง ๆ เหล่านั้น แต่มีข้อสังเกตว่า ศาลประชาชนสูงสุดไม่สามารถนำบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาใช้ในการตัดสินคดีเฉพาะเรื่องได้ (แม้จะเคยมีกระแสเรียกร้องให้นำบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมาใช้โดยตรงในการตัดสินคดี) อีกทั้งจีนยังมีศาลประชาชนชำนาญเฉพาะด้าน ได้แก่ ศาลทหาร ศาลคดีป่าไม้ ศาลพาณิชย์นาวี ศาลคดีขนส่งทางรถไฟ และยังมี ศาลยุติธรรมของเขตบริหารพิเศษ ซึ่งเป็นศาลยุติธรรมของเขตบริหารพิเศษฮ่องกงและเขตบริหารพิเศษของมาเก๊า อันมีอิสระในการพิจารณาคดีตามระบบกฎหมายของเขตบริหารพิเศษเหล่านั้น คำพิพากษาของศาลสูงสุดประจำเขตบริหารพิเศษเหล่านี้มีสถานะพิเศษสมชื่อ เพราะศาลประชาชนของประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนจะไม่สามารถนำคดีเหล่านั้นกลับมาทบทวนตัดสินใหม่ได้ (ระบบกฎหมายของฮ่องกงใช้คอมมอนลอว์แบบอังกฤษ ส่วนมาเก๊าใช้ระบบซีวิลลอว์แบบโปรตุเกส)
รายการอ้างอิง
卓泽渊. 法学导论 [An Introduction to Law]. 2nd ed. 北京: 法律出版社, 2015.
朱羿锟. 中国法概论 [Concise Chinese Law]. 北京: 法律出版社, 2007.
Albert Hung-yee Chen. An Introduction to the Legal System of the People’s Republic of China. 4th ed. Hong Kong: LexisNexis, 2011.
อาร์ม ตั้งนิรันดร. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับระบบกฎหมายจีน. กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2557. (หนังสือเล่มนี้เป็นตำราขั้นต้นที่ดีมากในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับภาพรวมของระบบกฎหมายจีนทั้งหมด แนะนำครับ)
สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (Thailand Board of Investment). คู่มือการลงทุนในสาธารณรัฐประชาชนจีน ประจำปี 2560. กรุงเทพมหานคร: บริษัท แสงสว่างเวิลด์เพลส จำกัด, 2560. (มีข้อมูลและคำอธิบายเกี่ยวกับเรื่องอื่น เช่น ระบบเศรษฐกิจ การเมือง ของจีนที่น่าสนใจมากมาย)
อุดม รัฐอมฤต และนิยม รัฐอมฤต. กฎหมายรัฐธรรมนูญจีน. กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2558.